云南省羅平縣九龍瀑布群附近的公路邊也曾修建了圍擋，目前已經(jīng)被拆除。 （中國(guó)之聲/圖）

(資料圖片僅供參考)

端午假期過(guò)后，被曝修建“防窺墻”遮擋景觀的景區(qū)，陸續(xù)拆掉了圍墻。

根據(jù)公開(kāi)信息，修建圍擋或圍墻的景區(qū)至少有梅里雪山、黃河壺口瀑布、青海湖、賽里木湖、羅平九龍瀑布等，這些景區(qū)均為國(guó)家5A或4A級(jí)景區(qū)。

在更早之前，部分景區(qū)已經(jīng)因?yàn)樵诰皡^(qū)外圍的公路上修建圍墻遮擋景觀，而進(jìn)入公眾視野。如黃河壺口瀑布景區(qū)，在今年五一假期期間即被質(zhì)疑“建墻擋景”，當(dāng)時(shí)景區(qū)的回應(yīng)是：建墻完全出于安全考慮。

不過(guò)，隨著越來(lái)越多的景區(qū)如法炮制，公共輿論場(chǎng)中的不滿情緒逐漸堆積，中央媒體以嚴(yán)厲的措辭批評(píng)“建墻擋景”的做法。

2023年6月27日，德欽梅里雪山國(guó)家公園開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司辦公室工作人員表示，梅里雪山國(guó)家公園景區(qū)內(nèi)的飛來(lái)寺觀景平臺(tái)和金沙江大灣觀景平臺(tái)實(shí)行免費(fèi)開(kāi)放。對(duì)于觀景平臺(tái)附近214國(guó)道旁的圍墻是否會(huì)被拆除，暫未獲悉相關(guān)消息。

2023年7月1日，黃河壺口瀑布旅游區(qū)陜西側(cè)沿線的圍墻已被拆除。7月3日下午，壺口瀑布陜西景區(qū)的工作人員表示，拆除圍墻不影響游客游覽，一切管理制度照舊，門票價(jià)格與圍墻拆除前無(wú)異。

從建墻到拆墻，景區(qū)運(yùn)營(yíng)、管理機(jī)構(gòu)都被推上輿論熱點(diǎn)。但一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，景區(qū)屬地政府也要從景區(qū)收入中分一杯羹。有受訪者認(rèn)為，這與其說(shuō)是旅游業(yè)態(tài)的問(wèn)題，不如說(shuō)是景區(qū)屬地政府的財(cái)政問(wèn)題。

“安全考慮”還是“靠山吃山”？

梅里雪山飛來(lái)寺附近的214國(guó)道旁砌起三米多高的黃色圍墻，黃河壺口瀑布核心景觀外的一條二級(jí)公路上則修建了約500米的圍墻，并用土褐色鐵皮包起，青海湖沿線360公里的公路則拉起綠色的鐵絲網(wǎng)。

修建防窺墻后直觀的變化是：原本可以免費(fèi)觀賞的自然風(fēng)景需要付費(fèi)觀看。梅里雪山的景區(qū)公路所修建的防窺墻，對(duì)應(yīng)的景點(diǎn)金沙江大灣的門票為20元/人。壺口瀑布景區(qū)官方網(wǎng)站顯示的門票價(jià)格為100元/人。賽里木湖則提供了兩種選擇，“門票+區(qū)間車票”或者“門票+自駕車票”，票價(jià)均為145元/人。

雖然這幾個(gè)景區(qū)在近期才一同被外界關(guān)注，但防窺墻修建的時(shí)間實(shí)際上早得多。

賽里木湖景區(qū)外的連霍高速建圍擋的消息始于兩年前。2021年7月初，有游客去賽里木湖騎行，發(fā)現(xiàn)南門到東門近30公里環(huán)湖公路加裝了綠色的護(hù)欄和網(wǎng)，雖然社交平臺(tái)有相關(guān)帖子，但當(dāng)時(shí)并未引起過(guò)多關(guān)注。

黃河壺口和梅里雪山的防窺墻則是近期才進(jìn)入公眾視野。2023年4月30日，有博主發(fā)文稱，黃河壺口瀑布景區(qū)的公路上被砌上圍墻，需要花錢才能看。

壺口瀑布東瀕山西省臨汾市吉縣壺口鎮(zhèn)，西臨陜西省延安市宜川縣壺口鎮(zhèn)，為兩省共有旅游景區(qū)。作為面積龐大的自然景觀，在兩省境內(nèi)，只要沿景區(qū)附近的路段通行，就能遠(yuǎn)望到壺口瀑布的景色。

陜西黃河壺口文化旅游發(fā)展有限責(zé)任公司是黃河壺口瀑布旅游區(qū)的運(yùn)營(yíng)公司。該公司有兩個(gè)股東，陜西旅游股份有限公司持股51%，宜川縣壺口旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司持股49%，前者擁有絕對(duì)控股權(quán)的大股東是陜西國(guó)資委全資控股的陜西旅游集團(tuán)公司，后者則是壺口管理局全資控股的子公司。

而山西一側(cè)，吉縣人民政府、壺口管委會(huì)將景區(qū)運(yùn)營(yíng)委托給山西宏源集團(tuán)有限公司，該公司是一家民營(yíng)企業(yè)。

針對(duì)游客關(guān)于景區(qū)建圍墻的質(zhì)疑，陜西宜川縣黃河壺口風(fēng)景名勝區(qū)管理局曾于2023年5月1日發(fā)布公告，稱建圍墻是出于安全考慮：曾有游客在圍擋位置看風(fēng)景發(fā)生交通事故。

不過(guò)，山西吉縣主管文旅工作的副縣長(zhǎng)邱肖賓告訴南方周末記者，壺口景區(qū)圍擋引發(fā)關(guān)注，“一些媒體和網(wǎng)友認(rèn)為兩邊（山西和陜西）都有圍擋，實(shí)際上吉縣沒(méi)有專門修建圍墻，景區(qū)內(nèi)本身有三大工程，是正常的圍擋，不影響游客的游覽和觀賞?！?/p>

邱肖賓介紹，臨汾市相關(guān)政府部門也對(duì)媒體進(jìn)行過(guò)答復(fù)，臨汾市政府也做了澄清。吉縣壺口景區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人也對(duì)南方周末記者強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有修建過(guò)圍墻。”

采訪期間，另有吉縣政府干部對(duì)南方周末記者透露，壺口景區(qū)圍擋事件引發(fā)輿情后，山西方面曾考慮發(fā)布政府公告澄清圍擋非山西所為，因“不好打臉兄弟省份”，此事不了了之。

中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)在《“五一”消費(fèi)維權(quán)輿情分析報(bào)告》中點(diǎn)名批評(píng)壺口瀑布建圍擋的行為。不過(guò)，雖然被中國(guó)消協(xié)點(diǎn)名批評(píng)，陜西方面一直沒(méi)有拆除圍墻。

直到2023年6月26日，新華社發(fā)表時(shí)評(píng)文章《筑墻擋景不如還景于民》，對(duì)此類操作給予嚴(yán)厲批評(píng)：“這種‘筑墻擋景’行為，說(shuō)到底還是靠山吃山的門票思維作祟。發(fā)展旅游業(yè)，要算眼前賬，更要算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，應(yīng)‘以人為本、還景于民’”，措辭相當(dāng)嚴(yán)厲。

當(dāng)天，梅里雪山國(guó)家公園景區(qū)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)布公告稱，將誠(chéng)懇抓好整改工作，金沙江大灣、飛來(lái)寺兩個(gè)景點(diǎn)免費(fèi)開(kāi)放。不過(guò)，公告中并未提及整改方式。

7月1日，壺口瀑布陜西側(cè)“安全墻”拆除工作已經(jīng)施工完畢。7月3日，云南羅平九龍瀑布景區(qū)外的圍擋也被拆除。安徽蚌埠龍湖大橋上的圍欄也已被拆除。

誰(shuí)有權(quán)力建圍擋？

根據(jù)公開(kāi)信息，目前國(guó)內(nèi)的景區(qū)按照資源類型大致分為3類。

國(guó)家壟斷性重要遺產(chǎn)資源一般為政府專營(yíng)型景區(qū)，如故宮博物院為國(guó)家直屬管理模式，張家界景區(qū)為國(guó)家公園管理模式，麗江古城、嵩山、九寨溝為管委會(huì)或管理局管理模式。

不涉及重要遺產(chǎn)的一般風(fēng)景類旅游資源一般為政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作型景區(qū)，如碧峰峽景區(qū)（四川雅安）、鳳凰古城。新開(kāi)發(fā)景區(qū)、經(jīng)營(yíng)困難的國(guó)有老景區(qū)、主營(yíng)業(yè)務(wù)非旅游產(chǎn)業(yè)的景區(qū)一般也采用這種運(yùn)作模式，如北京十渡景區(qū)、安順龍宮風(fēng)景名勝區(qū)等，均采用政府委托管理模式。

還有一部分旅游資源采用現(xiàn)代企業(yè)制度，由旅游集團(tuán)或上市公司、股份制企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，如黃山景區(qū)、玉龍山景區(qū)、黃果樹(shù)景區(qū)、武夷山景區(qū)。

但值得注意的是，無(wú)論采取何種經(jīng)營(yíng)模式，景區(qū)一般都設(shè)有專門的政府管理機(jī)構(gòu)，通常稱為管理局或管委會(huì)。

對(duì)于壺口瀑布景區(qū)、青海湖景區(qū)、賽里木湖景區(qū)這樣跨越數(shù)個(gè)行政區(qū)域的景區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)通常規(guī)格較高。

以青海湖景區(qū)為例，青海湖流域范圍有3州、4縣，青海湖景區(qū)保護(hù)利用管理局屬于青海省人民政府派出的正廳級(jí)機(jī)構(gòu)。景區(qū)管理局還有三個(gè)直屬機(jī)構(gòu)——青海湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、青海湖綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)督導(dǎo)局、青海湖海事局。

新疆賽里木湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)規(guī)格為正縣級(jí)單位，是博爾塔拉蒙古自治州人民政府的派出機(jī)構(gòu)。

黃山風(fēng)景區(qū)雖然全部在安徽省黃山市境內(nèi)，但黃山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)規(guī)格較高，是副廳級(jí)單位。黃山風(fēng)景區(qū)現(xiàn)任黨工委書記由黃山市委常委葉建強(qiáng)擔(dān)任。

壺口瀑布景區(qū)在陜西境內(nèi)，管轄權(quán)屬于宜川縣黃河壺口風(fēng)景名勝區(qū)管理局。宜川縣文旅局工作人員告訴南方周末記者，黃河壺口風(fēng)景名勝區(qū)管理局與文旅局為平級(jí)單位，景區(qū)管理局向縣委縣政府匯報(bào)工作。

景區(qū)外圍的公路上建圍墻、圍擋一般需要經(jīng)過(guò)哪些程序？

云南師范大學(xué)旅游與地理學(xué)院副院長(zhǎng)、云南省旅游學(xué)術(shù)研究委員會(huì)委員李慶雷對(duì)南方周末記者分析，景區(qū)外側(cè)圍墻一般被列為基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，通常屬于小型工程，但具體需要視圍擋長(zhǎng)度和工程量而定；如果建筑面積和投資規(guī)模較大，應(yīng)履行景區(qū)決策、編制可研報(bào)告、交通部門同意、屬地發(fā)改部門審批、管理部門施工建設(shè)等程序；若涉及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的還需要上報(bào)國(guó)家相關(guān)部門。

青海湖景區(qū)工作人員在接受媒體采訪時(shí)表示，圍欄已存在多年，之前部分牧民為招攬游客私自打開(kāi)通道，游客車輛容易碾壓草場(chǎng)造成生態(tài)破壞，當(dāng)?shù)卣畯?022年開(kāi)始整治，以加強(qiáng)青海湖周邊環(huán)境保護(hù)。

這意味著，在景區(qū)外圍的公路上能否建圍墻、圍欄并不只取決于景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，部分情況下還要征得屬地政府的同意。但李慶雷強(qiáng)調(diào)，“實(shí)際操作中，不排除個(gè)別景區(qū)內(nèi)部討論之后自行修建，未嚴(yán)格履行相關(guān)手續(xù)的情況?！?/p>

不過(guò)，也有景區(qū)建設(shè)圍墻并非臨時(shí)之舉，而是在建設(shè)之初就將圍墻列入規(guī)劃。

關(guān)于此次引發(fā)爭(zhēng)議的梅里雪山景區(qū)圍墻事件，云南迪慶藏族自治州德欽縣文旅局工作人員對(duì)南方周末記者表示，建墻在景區(qū)初期建設(shè)規(guī)劃之中，主要目的是保障交通出行安全，因?yàn)榫包c(diǎn)剛好處于地勢(shì)較急的轉(zhuǎn)彎坡道。

德欽縣文化和旅游局的工作人員在6月14日接受南方都市報(bào)記者采訪時(shí)稱，景區(qū)和圍墻于2008年同時(shí)開(kāi)始修建，并于2009年竣工。

不過(guò)，根據(jù)目前可以查詢到的《香格里拉梅里雪山國(guó)家公園總體規(guī)劃》，全文未提及在國(guó)道上修建圍擋，也未提及對(duì)道路交通安全方面的考量或措施。根據(jù)公開(kāi)信息搜索，也未見(jiàn)德欽縣政府部門就梅里雪山外圍的214國(guó)道圍擋工程有過(guò)招標(biāo)信息。

收入歸誰(shuí)？

2020年以來(lái)，新疆、四川等地的文旅局長(zhǎng)們通過(guò)換裝、騎馬等方式推介家鄉(xiāng)，出圈之后，全國(guó)文旅系統(tǒng)一度“很卷”。

2022年10月，湖北隨州文旅局局長(zhǎng)解偉身穿白衣，在隨州千年銀杏谷景區(qū)舞劍飲酒，雖然被嘲“丑出圈”，依然為隨州旅游做足宣傳。2021年3月，因?yàn)閹投≌鎿醴劢z，四川甘孜州文旅局局長(zhǎng)劉洪意外走紅，此后他身著古裝、頭戴斗笠、化身俠客，宣傳甘孜的美景。

第三方平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，2023年春節(jié)期間，隨州酒店預(yù)訂量較2022年上漲68.4%；甘孜酒店預(yù)訂量同比上漲94.97%。2023年2月21日至3月6日，文旅局局長(zhǎng)代言地區(qū)景區(qū)門票預(yù)訂量較2022年同期增長(zhǎng)158倍，較2019年同期增長(zhǎng)21倍。酒店方面，文旅局局長(zhǎng)代言地區(qū)酒店預(yù)訂量較2022年增長(zhǎng)76倍，較2019年同期增長(zhǎng)166倍。

隨州市人民政府工作報(bào)告顯示，2022年該市接待游客2477萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入150億元，旅游收入較2021年增加7.1%。

值得注意的是，各地為推介旅游資源走向前臺(tái)的都是文旅系統(tǒng)官員，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)公司鮮有人露面。

河北大學(xué)管理學(xué)院王玉成教授2017年在《我國(guó)旅游景區(qū)管理體制問(wèn)題與改革政策》一文中分析了景區(qū)的管理體制問(wèn)題，其中提到，我國(guó)從1982年建立國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)以來(lái)，更多是景區(qū)依靠自己的門票等收入自給自足。同時(shí)，旅游景區(qū)所有權(quán)歸屬國(guó)家，不能用于抵押和銀行貸款，因此在經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)方面受到多方的限制和制約，而且景區(qū)收入還要上繳一部分作為當(dāng)?shù)卣牟糠重?cái)源。

新疆博斯騰湖旅游有限公司營(yíng)銷部經(jīng)理韋鵬對(duì)南方周末記者介紹，景區(qū)的收入一部分用以維持景區(qū)運(yùn)營(yíng)，一部分上交財(cái)政。

山東師范大學(xué)孫春華和何佳梅曾對(duì)生態(tài)旅游地的收入分配問(wèn)題進(jìn)行研究，生態(tài)旅游地的收入通常通過(guò)以下幾種途徑在主體間分配：上繳上級(jí)政府機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)者提取利潤(rùn)、社區(qū)居民收入、用于景區(qū)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)建設(shè)以及用于景區(qū)的資源環(huán)境保護(hù)。

這或許可以在一定程度上解釋文旅官員推介當(dāng)?shù)鼐包c(diǎn)的熱情。

“不得已”

問(wèn)題恰恰在于，此番引發(fā)輿論關(guān)注的景區(qū)建圍墻事件，全部發(fā)生在中西部地區(qū)，而中西部地區(qū)的旅游收入中，門票收入占比過(guò)大。這意味著，對(duì)于這些屬地政府而言，增加旅游收入最有效的方式就是增加門票收入。

云南師范大學(xué)教授李慶雷、趙紅梅等人曾對(duì)云南省旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)情況做過(guò)研究，發(fā)現(xiàn)從2011-2014年，云南省旅游景區(qū)營(yíng)業(yè)收入的構(gòu)成上，門票收入是主要來(lái)源，占營(yíng)業(yè)收入的50%，其次是商品收入和餐飲收入，而娛樂(lè)收入占比不足0.2%，幾乎排在全國(guó)末位，在其他旅游收入方面，普遍低于全國(guó)平均水平。

“表面上算是中西部旅游業(yè)態(tài)單一，過(guò)度依賴門票，背后的深層次問(wèn)題是當(dāng)?shù)刎?cái)政困境?！崩铢i對(duì)南方周末記者解釋。

韋鵬則對(duì)南方周末記者分析，景區(qū)屬地政府將門票作為轄區(qū)增收的方式，可能向景區(qū)管委會(huì)下達(dá)行政指令，“屬地政府為了短期收益，沒(méi)有做長(zhǎng)期規(guī)劃，估計(jì)腦袋一熱就這么做了。因?yàn)槁糜螛I(yè)是回血最快的行業(yè)，砌個(gè)墻，拉個(gè)門，就可以賣票了”。

但李鵬也表示，從地方政府的角度，“也能理解，因?yàn)檎娴奶F了，不得已出此下策”。

事實(shí)上，修建圍墻的幾個(gè)景區(qū)所在縣市的GDP中，旅游業(yè)占比的確很高。

以梅里雪山所在的德欽縣為例，旅游收入占地區(qū)生產(chǎn)總值近半壁江山。政府工作報(bào)告顯示，2022年，德欽縣地區(qū)生產(chǎn)總值為50.13億元，旅游總收入23億元。

宜川縣在近幾年的政府工作報(bào)告中均提及黃河壺口瀑布景區(qū)。值得關(guān)注的是，2021年時(shí)在未來(lái)五年的目標(biāo)中提及，以黃河文化旅游為主的旅游業(yè)產(chǎn)值力爭(zhēng)達(dá)到30億元，而該縣全年的GDP總量為45.6億元。

位于下游的吉縣并未明確提及旅游收入在GDP中的占比，但當(dāng)?shù)卦?020年初曾計(jì)劃投資10.3億元，用于景區(qū)硬件建設(shè)和軟件提升，而2022年全縣GDP為34.4億元。當(dāng)?shù)貙?duì)壺口景區(qū)的重視程度可見(jiàn)一斑。

不過(guò)，李鵬仍然認(rèn)為不必對(duì)景區(qū)過(guò)于苛責(zé)，“只是當(dāng)?shù)孛媾R財(cái)政困境的階段性做法，整體趨勢(shì)肯定是向低門票和免門票方向發(fā)展。就像義務(wù)教育，早期要交學(xué)費(fèi)，慢慢就免費(fèi)?！?/p>

南方周末記者 魏翠翠 南方周末實(shí)習(xí)生 郭馨陽(yáng)

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